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法律解读
 
网络立法需要顶层设计性方案
 
沈卫利
 
 
    对互联网产业发展和新媒体治理这两个问题,中共十八届三中全会《决定》提出了全新的整体方案,《决定》将互联网发展与治理的总方针确定为“积极利用、科学发展、依法治理、确保安全”,其理论基础源于对互联网作为产业与媒体这两个基本属性的精准把握。
互联网的产业属性推动了社会转型
    从产业属性看,在新一代通信与计算机技术基础上发展起来的互联网已成为现代社会主要的生活方式之一。据中国互联网信息中心发布的报告,截至2013年6月底,我国网络购物网民规模达到2.71亿人。此外,网络团购、网上支付、旅行预定也已成为互联网产业的重要支柱。相关研究还表明,2012年全球在线零售交易额1.09万亿美元,其中美国2255亿美元,中国2015亿美元,2013年中国电子商务销售总额有可能超过美国。
    对经济增长速度与质量而言,互联网的产业属性并不只限于它为国民经济提供了多少信息产品和信息服务,还在于这场信息革命所撬动的社会性变革,即推动社会从后工业化社会全面转向信息社会。进入大数据时代后,互联网产业更是以巨大的能量不断推动着商业模式创新和新价值提升,尽管目前的经济统计数据不能完全反映这个事实。
互联网的媒体属性越来越强
    在互联网发展初期,网络更多地是作为通讯工具和交流平台,本身并无多少媒体属性。随着互联网产业的发展,一些传统平面、广电媒体逐步通过网络发布内容,这是在把网络作为传统媒体的附属工具。新技术和互联网生态很快突破了这种工具性。在智能手机、平板电脑等新技术与即时通讯工具、微博、微信等各种自媒体应用的双重推动下,越来越多的人通过网络获取信息或娱乐内容,互联网的媒体属性越来越强。
    事实上,面对互联网的强大冲击,一些固守老旧经营方式的传统媒体已难以为继。在2012年的最后一天,运营近80年的美国权威新闻杂志《新闻周刊》终结了纸质版,全面转向数字化平台。同样,已有126年历史的英国《金融时报》网络版已成为报社的主要平台,即网络版为纸媒供给内容,而不再是网络登载纸媒内容。
    在信息爆炸的大数据时代,网络内容的表现形式极为丰富。通过各类门户网站和社交媒体,人们每时每刻都能看到不断更新的海量信息。然而从提供信息内容的角度看,网络空间及其新媒体与平面媒体、广播电视等传统大众传媒没有什么本质上的区别,它们都是信息内容的提供者,尽管人们在习惯上将网络媒体称为内容提供者。
    传统大众传媒是靠独立编辑部体制保证内容质量的。传统媒体通常都拥有独立的编辑部门。它作为内容的“把关人“,有一整套采访、编辑的制作发布流程,有逐级审稿制度,同时还有相当完备的从业操守规则。高度专业化规范的独立编辑部保证了内容质量。
    新媒体出现后,特别是社交媒体的普及,大大降低了信息内容发布的门槛。网络催生的各种新技术平台令人眼花缭乱,使得专业化的媒体演变为普通人能够参与互动的公共舆论空间。借助网络平台,在新媒体时代,尤其是博客、微博普及后,内容发布与传播的门槛消失了。依靠一台PC、一部智能手机或平板电脑,人人都可以是信息内容的发布者和传播者,都能以前所未有的速度传播信息内容。
    新媒体的内容生产方式与传统媒体完全不可同日而语。现在,一位有影响网络写手的网络长篇小说能在短时间内获得数十万的点击阅读量;普通网民也可撰写被过去视为学术殿堂的百科全书条目。在受众数量和互动程度方面,一些微博大V的听众、粉丝数量远远超出许多传统媒体的受众人数。新媒体的自媒体属性颠覆了传统媒体的独立编辑部运作体制,难免鱼龙混杂,滥竽充数的负面内容充斥其间。
    在一个被海量数据支撑的网络空间里,如果缺乏优质的信息内容,或优质内容供给不足,网络空间就会被灰色信息、有害信息抑或垃圾信息占据优势。这不仅影响网络用户的上网体验,而且违背网络空间的社会公共属性,从而最终损害公共利益。新媒体需要新思维。从历史看,传统媒体也曾经是“新媒体”,都经历过诽谤侵权盛行、内容质量低下的“黑暗”时期。相比之下,网络时代新媒体的爆发式增长不可避免地要对传媒的法律法规、监管体制和道德自律等方面提出全方位的挑战。
网络立法需要顶层设计性的解决方案
    我们需要重视网络立法的顶层设计,建立相对完善的互联网法律体系。
    与实体社会一样,虚拟空间也需要相应的法律规制。网络空间看似虚拟,但它不是法外空间,同样需要公共秩序与善良风俗。虽然网络作为一种技术本身是中性的,无特定倾向可言,但这个平台上的信息内容却离不开法律的规制。
    自上世纪90年代互联网进入我国后,立法机构与有关部门制定了大量法律、部门规章和地方性法规。然而,电脑、智能手机、网络新应用等技术的发展不断提出新的课题,从而使立法总是相对滞后,在今后一段时间内,这种状况仍将长期存在。对立法者来说,网络立法是个全新的课题,有必要借鉴网络发达国家的立法经验,综合各方面力量,提出具有“顶层设计”性质的相对前瞻的总体的法律解决方案,以制度创新为网络与新媒体治理奠定法律基础,以期实现真正意义上的“依法治网”。
立法的优先重点是产业发展、新媒体治理与网络安全
    所谓“顶层设计”,是指集全局性、综合性、协调性和可行性为一体的整体解决方案。依据三中全会《决定》的精神,当前可将立法的优先重点放在促进互联网产业发展、新媒体治理与网络安全等三个方面。
    互联网产业是推动国民经济信息化与新媒体发展的基础条件,对此,《决定》指出:“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。……着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。”具体而言,在基础电信业务和互联网产业市场,应当完全和充分地依靠价格调节市场供求关系。
    从目前情况看,已有的《电信条例》已不能适应新的市场格局,应当考虑及时出台符合市场经济基本原则的《电信法》。新的电信法应当严格区分电信公共服务与互联网市场的差异,即电信公共服务秉承普惠和公平原则(如不发达地区的宽带接通、中小学校宽带支持、特殊人群的上网服务等)。另一方面,在电信和互联网产业的竞争性市场上,则应让市场决定资源配置,不再区分国有、外资和民间资本。
    《决定》开放了外资准入电子商务市场的限制,并“鼓励非公有制文化企业发展,降低社会资本进入门槛,允许参与对外出版、网络出版。”
    截至2013年6月底,我国即时通信网民规模达4.97亿,微博网民规模为3.31亿。海量自媒体用户对互联网内容监管提出了严峻的挑战。正如习近平在《决定》说明中所指出的:“随着互联网媒体属性越来越强,网上媒体管理和产业管理远远跟不上形势发展变化。特别是面对传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强的微博、微信等社交网络和即时通信工具用户的快速增长,如何加强网络法制建设和舆论引导,确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定,已经成为摆在我们面前的现实突出问题。”应对这种前所未有的新局面,需要监管机构和网络服务商转变思维方式和提出新的治理办法。
    事实上网络治理的困局在倒逼新模式出台。近日,在十岁少年模仿《喜羊羊与灰太狼》情节而烧伤同伴一案中,江苏东海县法院判决制作方与损害后果存在因果关系,应予以部分赔偿,但制作方辩称:国家没有规定动画片的分级制度。
    信息时代的网络安全是国家安全体系的重要组成部分,而我国网络安全的现状不容乐观,当前亟须制定一批针对性强的信息安全法律,如《信息安全法》和《个人信息保护法》,以便为信息安全提供法律保障。全国人大常委会通过《关于加强网络信息保护的决定》已近一年,但窃取和销售个人信息的非法行为仍未得到有效遏制,各种垃圾电子信息仍在严重影响人们的正常生活。
    执法者应精准理解法律的科学内涵。
    在“两高”出台《关于办理利用信息网络实施诽谤等若干刑事案件适用法律若干问题的解释》之后,甘肃省张家川县初三学生杨某被警方以涉嫌寻衅滋事罪予以刑拘。杨某曾发微博,质疑该县一名男子非正常死亡案件有内情,警方认定其发帖转载次数“达到500以上”,达到“两高”司法解释的立案标准。在被舆论强烈质疑后,当地警方又将刑拘改为行政拘留7日,并从轻提前释放。此案具有一定的代表性,它反映了立法者思路与执法者行为取向的脱节,执法者并未真正理解司法解释的内涵,对司法解释采取了功利性的“选择性执法”。我国《未成年人保护法》规定“对违法犯罪的未成年人,实行教育、感化、挽救的方针,坚持教育为主、惩罚为辅的原则。”当地警方的作法显然有悖于这个原则。
    监管部门应适应新的转变,在体制机制和思维方式上实现管理创新。
    例如,是否需要对网络内容进行分级管理、如何利用过滤技术保护未成年人利益,一些网络发达国家已在进行探索。2008年,日本国会就通过了《保障青少年安全上网环境整备法》,该法详细规定了对青少年健康成长有害的网络内容定义,并要求国家、地方公共团体必须推进有害信息的过滤服务和过滤软件。还规定了网络接入服务商、手机运营商、内容提供商以及特定服务器管理人提供过滤服务与软件的强制责任,还规定了过滤软件制造商的法律责任。
    网络服务商和内容服务商应依法履行企业的社会责任,尽到传媒的“把关人”义务。
    服务商们应当意识到,在任何时候,优质的内容都是媒体的核心竞争力。从实践看,那种依靠点击量取胜的“内容农场”或许能风行一阵,但最终将伤害自身,失去用户。在网站和社交媒体的管理上,可引入实体社会的信用机制。一些服务商已经提出了身份认证、黑白名单、用户信用积分评价、不良内容禁言等多重技术手段,有的社交媒体网站还推出了微博法庭等新制度。
    新媒体时代的网民既是内容的受众,也是内容的贡献者。亿万网民的互动与健康“围观”是打造可信赖网络内容的基础。网民应认识到,网络社会也需要道德自律与内心约束,并预见自己的行为后果,切勿超越法律与道德底线。
 
 
 
 
 

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